A Doutrina Carney pode ter real impacto para além de Davos

No Fórum Económico Mundial que teve lugar em Davos, na Suíça, em janeiro de 2026, o primeiro-ministro canadiano Mark Carney avançou com uma doutrina estratégica de apologia da autonomia estratégica das potências médias. A ordem internacional está a desfazer-se – afirmou sem rodeios –, o que obriga as pequenas e médias potências a fazerem escolhas difíceis e, por vezes, questionáveis, procurando sobreviver num mundo de grandes potências predatórias. A comunidade imaginada alicerçada em regras universais, no direito internacional e em instituições multilaterais nunca refreou totalmente esses gigantes, mas agora já não faz sentido sequer fazer de conta que isso pode ser possível.

«O mundo mudou. Washington mudou. Neste momento, quase nada é normal nos Estados Unidos», disse Carney num discurso proferido na Câmara dos Comuns canadiana, no final de um mês de janeiro de 2026 especialmente conturbado.

A solução proposta pelo ex-governador do banco central do Canadá e do banco central de Inglaterra é reforçar as bases da segurança e da prosperidade das potências médias, pondo de lado uma dependência excessiva de um poder hegemónico pouco fiável e de organizações multilaterais cada vez mais debilitadas.

Entretanto batizada de «Doutrina Carney», esta visão da política internacional assenta numa diplomacia de «geometria variável» para responder a uma contradição fundamental de instituições tradicionais como a NATO: os Estados Unidos mostram-se frustrados porque os seus aliados nunca fazem o suficiente para ajudar a dissuadir a Rússia ou a conter a China, enquanto às potências médias desagrada a estrutura de instituições que Washington concebeu por forma a garantir a sua primazia, a promover a dependência alheia e a desencorajar quaisquer veleidades de autonomia estratégica – ao mesmo tempo que, de entre as normas que impõem aos outros, os Estados Unidos apenas cumprem as que lhes são convenientes.

Quando as regras não são aplicadas de forma credível, a interdependência com rivais sistémicos aumenta o risco de coerção. Ceder às imposições das grandes potências não é garantia de segurança, alertou Carney, antes incentiva novas exigências. Porém, tendo em conta os seus vários artigos e discursos, bem como as conversas que mantive com pessoas do seu círculo, a linha argumentativa de Carney vai mais longe. Em vez de revelarem fraqueza pelo apaziguamento de ações contrárias ao direito internacional, o primeiro-ministro canadiano defende que as potências médias devem assumir mais responsabilidade pela defesa da sua própria soberania.

Para manter estabilidade e progresso, não se deve optar pelo confronto ou o absolutismo moral, mas sim apostar na cooperação parcial e, simultaneamente, adaptar-se com pragmatismo à realidade. O princípio liberal segundo o qual os sistemas regidos por normas reduzem os incentivos para abusos ainda é válido, mas há que atualizar os seus mecanismos de funcionamento. Num mundo onde as dinâmicas de poder são constantemente postas à prova e renegociadas, onde os adversários se testam mutuamente e os aliados diversificam relações, a flexibilidade é uma virtude.

Já existem, é certo, pequenos grupos, mais adaptáveis, de parceiros de confiança. Segundo a estratégia de Carney, é preciso investir mais nesses grupos, com vista a gerar resiliência coletiva contra a coerção, por um lado, e a gerir melhor as relações económicas, por outro. Trata-se da lógica do «Homem de Davos» – segundo a qual os sistemas podem ser reparados através de uma maior integração –, reconfigurada para enfrentar um contexto histórico mais difícil.

Estas novas redes teriam laços mais fortes, baseados em valores e interesses partilhados, na reciprocidade e no respeito mútuo, bem como na vontade de formar um bloco com mais capacidade negocial. Embora esta abordagem plurilateral seja menos universal do que a velha ordem liberal, é institucionalmente mais legítima do que as esferas de influência ou o concerto de grandes potências. É sem dúvida mais vantajosa para as pequenas potências do que depender de acordos bilaterais desequilibrados com grandes potências predatórias.

Uma dessas possíveis redes incluiria a União Europeia (UE) e o Acordo de Parceria Transpacífico Abrangente e Progressivo (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP), de modo a criar um grande bloco de comércio justo, contornando a Organização Mundial do Comércio, que se encontra paralisada. A UE já tem acordos bilaterais com dez dos 12 membros do CPTPP e, em novembro de 2025, foi dado início a um diálogo formal para uma maior integração.

Os países interessados poderiam complementar esta ampla coligação alicerçada em regras com acordos setoriais específicos, impondo condições de acesso aos mercados e cadeias de abastecimento para produtos especialmente relevantes, como: matérias-primas críticas, veículos elétricos, baterias e tecnologias de duplo uso. O desafio mais difícil será saber se todos os estados participantes destes acordos estarão dispostos a coordenar as suas políticas industriais e a impor limites eficazes para contrabalançar os elevadíssimos subsídios do Estado chinês, que desequilibram as forças de mercado e aumentam o superavit de exportações da China.

Segundo a Doutrina Carney, para conseguirem assegurar a sua segurança económica e não serem alvo de intimidação, as pequenas potências têm de se unir e fazer com que a coerção seja não só economicamente desvantajosa, mas também estrategicamente custosa. Através de mecanismos coordenados – por exemplo, inspirados no instrumento anticoerção da UE –, tornar-se-ia possível retaliar de forma coletiva e rápida sempre que um Estado-membro fosse alvo de tentativas de intimidação. Com a contratação de seguros coletivos de mercadorias, a concessão de garantias de crédito à exportação e o financiamento de emergência para setores vulneráveis – como a agricultura, as terras raras e a energia –, as potências médias poderiam assumir o controlo das cadeias de abastecimento e disponibilizar mecanismos compensatórios. No entanto, para ser eficaz, uma coligação deste tipo teria de fazer com que estes mecanismos fossem acompanhados por uma forte determinação política para os pôr em prática.

Apesar do seu potencial, a Doutrina Carney enfrenta, no entanto, dois obstáculos de monta. Se esses obstáculos não forem rigorosamente avaliados e superados, podem condenar toda a iniciativa.

O primeiro obstáculo com que as pequenas potências lilliputianas se deparam para conter as grandes potências gulliverianas é o facto de os regimes autoritários poderem aprender, adaptar-se e colonizar as redes.

A esperança, trazida pela globalização, de que até as elites autocráticas russas e chinesas aceitariam cooperar, respeitando o direito internacional para beneficiarem de maior prosperidade, partiu de pressupostos errados quanto às motivações destas grandes potências. A principal preocupação destas oligarquias corruptas é não perder o poder que lhes permite extrair rendimentos. Um verdadeiro Estado de direito, a transparência e normas escrutináveis, impostas pela lei, são uma ameaça ao seu poder, o qual depende de lealdades pessoais, do clientelismo e de uma autoridade arbitrária. Um bloco como a UE – com a sua regulamentação influente em todo o mundo, cuja aplicação é vigiada por organismos independentes; com o seu peso coletivo – representa uma ameaça existencial.

Vladimir Putin e Donald Trump rejeitam abertamente os limites que o funcionamento da UE e a visão de Carney pressupõem. Xi Jinping é mais subtil, professando apoio ao multilateralismo, ao mesmo tempo que o explora e abusa das respetivas regras, cumprindo apenas as que lhe convêm e esvaziando as instituições multilaterais a partir de dentro.

Pequim transmite de si mesma a imagem de uma potência responsável com uma visão global, previsível, estável e orientada para alcançar resultados concretos, mas de caminho, silenciosamente, procura dividir alianças e corrói os princípios liberais. Infelizmente, num mundo fortemente bipolar, quanto mais as pequenas e médias potências se distanciam dos Estados Unidos, maior é o risco de subordinação à China. E os países não alinhados ainda assim correm o risco de se tornarem alvos da fúria de ambos os lados.

É preciso criar novos mecanismos de coordenação, pensados para funcionarem independentemente da cooperação dos autocratas. Em vez de recorrerem à persuasão, estes mecanismos devem condicionar a adesão ao comportamento dos membros, por um lado, e concentrar esforços numa lógica defensiva face a ameaças externas e na resiliência face às mesmas. Devem esforçar-se não por amarrar os Gullivers, mas por contornar essas grandes potências e reforçar a capacidade de negociar com elas. O controlo de pontos de estrangulamento (chokepoints) vitais em áreas como finanças, logística e fixação de normas pode ajudar.

O segundo obstáculo são os desafios da ação coletiva. Os limites que Mancur Olson identificou em The Logic of Collective Action ainda hoje são válidos: tendencialmente, as coligações apenas se mantêm enquanto os seus membros enfrentam custos reais e sofrem consequências concretas por romperem fileiras. Se houver uma coordenação eficaz, a coerção exercida pelas grandes potências pode sair-lhes muito cara, mas só se a coligação de pequenas e médias potências tiver um número suficiente de membros dispostos a subordinar os seus interesses particulares a objetivos comuns.

A tentação de abandonar os aliados e de alinhar automaticamente com uma grande potência é constante. Os acordos bilaterais de cooperação, como o acordo «colza por veículos elétricos», estabelecido entre o Canadá e a China, prejudicam a coesão das coligações. A própria atitude de Carney em Pequim e a sua posterior narrativa, transmitida num discurso proferido na cidade de Quebec, sugerem uma visão pragmática segundo a qual, por vezes, a sobrevivência exige que os fracos se adaptem às exigências dos fortes. É uma abordagem que até pode funcionar, desde que corresponda a uma tática temporária e se limite a setores não estratégicos e a acordos reversíveis; caso se torne um hábito, porém, as perdas acumuladas de dignidade e credibilidade podem minar a legitimidade de um Estado.

Em última análise, dissuadir monstros antiliberais quando não se é um leviatã liberal implica criar coligações mais sólidas. Com a administração Biden, por exemplo, o Departamento de Estado dos EUA criou uma unidade que ajudava pequenas potências que eram alvo da coerção de Pequim. Em dezembro de 2024, a Casa Branca anunciou uma força-tarefa de combate à coerção económica.

Será que uma coligação de pequenas e médias potências poderia fazer o mesmo? Talvez, mas a verdade é que os países que Carney pretende que se unam são os mesmos que se colocaram sob a proteção dos EUA e que – do ponto de vista de Washington – investiram pouco na defesa da ordem global do pós-Guerra Fria. Enquanto não houver incentivos e constrangimentos que tornem a solidariedade mais do que opcional, a coerção continuará a ser encarada como normal, classificada como «tensões» diplomáticas, e não como uma ameaça que é preciso estigmatizar e enfrentar com ações coletivas de dissuasão.

Será igualmente fundamental o exercício de liderança por parte de grupos de vanguarda que têm mais interesses em jogo. À semelhança de alguns grupos minilaterais já existentes – como os «Five Eyes» (no campo das informações) e a parceria trilateral de segurança entre a Austrália, o Reino Unido e os Estados Unidos (AUKUS) –, essas alianças implicariam compromissos mais profundos, critérios de adesão mais elevados e imporiam penalizações materiais em casos de abandono. As penalizações poderiam implicar a imposição de limites ou de um prazo para voltar a ter acesso aos benefícios partilhados, a perda de funções de liderança e, no limite, a imposição de sanções.

É essencial que sejam implementados mecanismos de ativação automática sempre que um membro é alvo de penalizações, sem que seja necessário recorrer a novas decisões políticas, de modo a evitar os problemas diplomáticos mais comuns: aversão ao risco disfarçada de consultas diplomáticas demoradas, pressão de diferentes setores que querem exceções para si e a segurança ilusória de não fazer nada enquanto são outros a pagar o preço.

O artigo 5 da NATO, segundo o qual um ataque a um é um ataque a todos, é o exemplo de resposta automática mais conhecido. Outros exemplos incluem o compromisso da Agência Internacional de Energia em manter reservas estratégicas de petróleo; o procedimento de infração do Mercado Único da UE, que desencadeia um processo legal; as facilidades de empréstimo do Fundo Monetário Internacional com condições pré-acordadas; e as quotas de produção da OPEP. A combinação nestes novos acordos de estímulos, reservas estratégicas, apoios financeiros compensatórios e mecanismos de sancionamento obrigatório – relativos, por exemplo, a matérias-primas críticas – podem alterar o cálculo estratégico, tornando imediatas as respostas retaliatórias e fazendo com que os custos da coerção e da agressão sejam elevados e claros.

Como observou Matt Turpin, um exemplo contemporâneo deste tipo de resposta seria se o G-7, a NATO e o Diálogo Quadrilateral de Segurança respondessem à recente tentativa, por parte de Pequim, de coagir Tóquio adotando medidas como uma maior abertura comercial e facilidades de crédito às empresas japonesas afetadas, e condicionando o futuro relacionamento económico e político com a China à cessação das medidas coercivas deste país.

Se dispuserem de elevados níveis de coesão estratégica e se assumirem compromissos alicerçados em valores comuns, as redes de pequenas potências podem sobreviver sem o patrocínio de nenhuma superpotência. Para construir uma nova ordem mais fragmentada, porém, seria importante que os Estados Unidos desempenhassem um papel central, pelo menos nas coligações e redes que se alinham com os seus interesses. Uma equipa joga melhor se tiver um capitão; todos os navios precisam de uma âncora. Portanto, as potências médias devem continuar a esforçar-se por envolver construtivamente os Estados Unidos, e não assumir que o trumpismo é eterno. Isso implica fomentar os laços com os muitos norte-americanos que no Estado, na sociedade civil e nas empresas ainda partilham a sua mundivisão.

Por fim, tendo em conta que as pequenas potências têm menos poder duro ou material (hard power), as narrativas estratégicas que promovem – ou a que aderem – não são um mero adorno retórico. Pelo contrário, são especialmente importantes para mobilizar as partes interessadas e definir a realidade geopolítica. Para fazer da visão de Carney uma realidade, é preciso que ele e outros líderes com ideias semelhantes a comuniquem de forma eficaz e consistente. Isso implica nomear e denunciar ações consideradas inaceitáveis, alinhar os sinais políticos com os objetivos da coligação e evitar linguagem que normalize ações em que ninguém é responsabilizado por violar normas. Em Davos, Carney disse-o bem: a clareza moral é uma forma de poder. Mas, como num coro grego, exige que haja múltiplas vozes.

O mercantilismo chinês, o imperialismo russo e o trumpismo americano estão a empurrar as pequenas e médias potências para o realismo; o nacionalismo e o populismo têm vindo a ganhar terreno ao liberalismo e ao elitismo. Aplaudir a resposta retórica de Carney a esta anarquia geopolítica foi a parte fácil.

Quem pretenda construir uma ordem mais justa, inclusiva, eficaz, resiliente e interligada deve posicionar-se firmemente para enfrentar a oposição dos tiranos, dos extremistas e das elites capturadas, tratando a sua contrarreação como um sinal de que a estratégia está a funcionar. Para lidar eficazmente com agressores, não se deve procurar alcançar uma harmonia superficial nem alívios temporários. Pelo contrário, devem ser eliminadas as vantagens que o agressor obtém através da coerção, deve-se aumentar os custos da subversão e agravar os riscos de escalada do conflito.

Se não tiver uma aplicação clara, a Doutrina Carney arrisca tornar-se precisamente naquilo que o discurso do primeiro-ministro canadiano em Davos condenou: mais uma encenação coletiva, com novos slogans. Contudo, se for concretizada através de compromisso sólidos, poderá tornar-se o modelo de partida para um conjunto de estratégias viáveis e exequíveis para as potências médias. Mais tarde, uma Washington diferente poderá até juntar-se a algumas destas coligações, encarando-as como soluções mais equitativas e democráticas para pôr em prática a sua própria visão original de ordem global.

Patricia Xavier contribuiu para a investigação que esteve na origem deste artigo.