Os fundos europeus têm impacto na economia local em Portugal?

«Embora considere que o montante de fundos também é relevante, creio que há hoje um certo consenso no entendimento de que “encharcar” os territórios do interior com infraestruturas não assegura o seu desenvolvimento, sendo necessárias políticas integradas de promoção da competitividade.»

Comentário ao estudo O impacto económico dos fundos europeus
João Faria – Representação da Comissão Europeia em Portugal

Na sessão de lançamento (13/12/2017), na Representação da Comissão Europeia em Lisboa, deste novo estudo promovido pela Fundação Francisco Manuel dos Santos, tive ocasião de partilhar com a audiência alguns comentários que o estudo me suscitou e que aqui são organizados num pequeno texto.

A discussão sobre o impacto económico dos Fundos Estruturais é um tema central que nos deve preocupar a todos e que obviamente interessa à Comissão Europeia. É assim de saudar mais esta iniciativa da FFMS, sobretudo porque o estudo se propõe explorar exaustivamente as relações entre o montante e as formas de aplicação dos Fundos Estruturais e os seus impactos económicos.

Sendo interessante o tema, algumas conclusões manifestamente contra-intuitivas aguçam o apetite para analisar a metodologia empregue e a solidez das relações causais estabelecidas. Em particular, a relação causal enunciada, com alguns cuidados mas afirmada apesar de tudo, entre montantes dos Fundos Estruturais e aumento do desemprego, não deixará de causar uma enorme perplexidade entre quem, no terreno, tenha vindo a ocupar-se destas matérias. E que já teve uma repercussão directa na forma como os media reportaram o estudo, tendo inclusive um jornal titulado que “Os Fundos Europeus fazem aumentar desemprego”, asserção que, desta vez, não se pode atribuir apenas à conhecida tendência mediática para simplificações abusivas.

1. A avaliação das relações causais estabelecidas passa, em primeiro lugar, pelo dissecar das hipóteses de trabalho empregues. Neste caso, o estudo toma como uma das variáveis explicativas principais o montante per capita de Fundos Estruturais a que cada município acedeu e geriu. Ora, este ponto de partida levanta um conjunto de problemas: 

• Em primeiro lugar, ficaram de fora da análise todos os incentivos às empresas financiados pelos Fundos Estruturais (incluídos nos Programas Operacionais regionais ou nacionais). Ou seja, embora se procure analisar o impacto dos Fundos Estruturais nas empresas e no emprego, deixa-se de fora da análise a parte dos Fundos – e não é pequena - que precisamente financia as empresas e o emprego!
• Em segundo lugar, haveria que ter em conta um processo que já é antigo, mas que se acelerou muito nas últimas décadas: os municípios do interior têm uma população e uma densidade populacional muito inferiores aos do litoral, pelo que mesmo dotações modestas que lhes sejam atribuídas acabam por implicar montantes per capita mais elevados do que os relativos aos municípios do litoral.
• Finalmente, os municípios são instituições que, antes de mais, têm como missão a de fornecer bens públicos de proximidade, sejam eles equipamentos, vias de comunicação e apoios sociais diversos. Isto é aliás confirmado pelos gráficos incluídos nas pp. 30-34, onde naturalmente as acções associadas ao apoio à actividade económica apenas ocupam o sexto ou sétimo posto.

Em função do que precede creio poder afirmar-se que a relação estabelecida entre volume de Fundos Estruturais e desemprego é absolutamente contestável. Os comentários adiante incluídos complementam o raciocínio.

      2. Uma segunda dimensão a ter em conta é obviamente a comparação entre os meios empregues (em volume e distribuição espacial) e a situação de partida dos territórios.

Quanto aos meios empregues, os quadros incluídos na página 28 mostram claramente (côr mais escura indica uma maior capitação de fundos) que, tal como afirmado no estudo, “há alguma maior intensidade do montante disponibilizado, por pessoa, no interior e no Alentejo”. O que não surpreende minimamente, dada a baixa densidade populacional dos municípios do interior.

Quanto à situação de partida, é conhecida a litoralização económica do país, que é graficamente bem representada num trabalho da responsabilidade da Universidade de Yale (Geographically based Economic data covers “gross cell product” for all regions for 1990, 1995, 2000, and 2005) que ilustra a distribuição espacial do produto.

A figura ao lado espelha de forma muito expressiva a dimensão em Portugal dum problema que é comum a grande número de países: uma crise generalizada dos espaços rurais, que têm vindo a perder atractividade em economias em que a agricultura já representa muito pouco da população activa. Para se ter uma ideia da escala do fenómeno em Portugal, relembre-se que em 1960 o sector primário ocupava 35% da população activa, mas já só representava 7% em 2016: numa população activa que passou de 3,6 milhões para 4,6 milhões, o sector primário perdeu neste período 1 milhão de activos. E só uma pequena parte dos empregos perdidos na agricultura nas zonas interiores foi transferida para os sectores secundário e terciário nas mesmas zonas.

3) A gravidade e a amplitude desta crise dos espaços rurais portugueses - traduzidas numa desertificação acentuada do interior - foram aliás demonstradas nos incêndios deste Verão e Outono. E é neste quadro que os Fundos Estruturais foram aplicados, sendo manifestamente irrealista esperar que tivessem conseguido, por si sós, inverter este processo de desertificação, mesmo beneficiando os municípios do interior de capitações superiores.

Neste contexto difícil, o que é que tentaram fazer as autarquias? Procuraram logicamente suster estes processos de desertificação, criando condições de atractividade dos seus territórios, o que passou ainda em muito casos pela infraestruturação básica (água e saneamento, energia, acessibilidades, etc.), sem a qual não é possível nas condições de hoje fixar populações e empresas.

É certo que houve alguns investimentos excessivos e/ou desadequados, mas os investimentos apoiados permitiram genericamente, tal como demonstrado nos estudos da iniciativa da FFMS coordenados pelo Professor Augusto Mateus, uma certa igualização no território nacional das condições de bem-estar (infraestruturas, mas também equipamentos). O problema é que, tal como também se concluiu nesse estudo, esta convergência nas condições de bem-estar não foi acompanhada por uma convergência das condições de competitividade, disparidade que não era sustentável a prazo e que implicou uma maior prioridade dada nos Fundos Estruturais à promoção da competitividade das empresas.

É nesta matéria que parece haver alguma convergência com algumas conclusões do presente estudo, nomeadamente quando aí se refere que “o que conta para a criação de empresas e emprego nos municípios não é o montante dos fundos europeus a que se acede, mas sim a sua diversidade, a combinação de várias rubricas de fundos”. Embora considere que o montante de fundos também é relevante, creio que já há hoje um certo consenso no entendimento de que “encharcar” os territórios do interior com infraestruturas não assegura o seu desenvolvimento, sendo necessárias políticas integradas de promoção da competitividade.

Haverá certamente zonas que não vão conseguir fixar populações, mas se não queremos desistir da totalidade dos territórios do interior, haverá que assumir como inevitável que o “custo” de criação de um posto de trabalho será sempre tendencialmente maior nas zonas menos desenvolvidas, pelo menos numa primeira fase. O caminho para o sucesso nestas zonas é sempre estreito e dependente de condicionantes difíceis de controlar e por vezes aleatórias.

Mas para compreender a evolução destes territórios, os economistas - grupo em que me incluo – ganham em reconhecer que as metodologias que normalmente empregam são pouco adaptadas à pequena escala e ganham em ser completadas com humildade pela história dos lugares e por abordagens monográficas à maneira dos geógrafos. E isto quer no plano analítico, quer no plano das recomendações para as políticas públicas.

Se for esta a abordagem seguida, não creio que a relação causal estabelecida entre montante dos Fundos e desemprego resista. Pelo contrário, o que se poderá dizer é que, apesar da maior dotação per capita que foi atribuída para “gestão directa” às autarquias do interior, esta discriminação positiva não foi suficiente para inverter ou mesmo suster um processo global e generalizado de desertificação da maioria das áreas do interior.

A propósito do impacto dos Fundos Europeus
José Tavares - coordenador do estudo O Impacto Económico dos Fundos Europeus: A Experiência dos Municípios Portugueses

Têm vindo a lume, nos últimos anos, alguns estudos criteriosos que analisam a relevância e avaliam o impacto do acesso a fundos europeus em Portugal e no resto da União. Este interesse emergente pela avaliação independente dos impactos consequentes das políticas europeias deve naturalmente ser o início de um debate informado e cuidadoso que fomente a transparência e promova uma maior eficácia das políticas da União Europeia dirigidas, por exemplo, à convergência económica das regiões.

O estudo O Impacto Económico dos Fundos Europeus: A Experiência dos Municípios Portugueses, de que sou coordenador, elaborado em conjunto com Ernesto Freitas e João Pereira dos Santos, alimenta-se da literatura económica acima referida para trabalhar dados até aqui pouco explorados, através de métodos de investigação causal relevantes. Neste estudo analisamos os fundos europeus acedidos pelos municípios de Portugal continental, em conjunto com as taxas de criação de empresas e taxas de desemprego nesses mesmos municípios, chegando fundamentalmente, a duas conclusões:

1. A exploração das mudanças administrativas entre o Quadro Comunitário de Apoio III e o Quadro de Referência Estratégica Nacional permite observar que um aumento da elegibilidade de uma região tem um efeito positivo e estatisticamente significativo, e quantitatiamente relevante, nos municípios vizinhos. Esse efeito é de um aumento no número de empresas, em relação ao número de emrpesas instaladas, de cerca de 1,5 por cento ao ano.  
    
2. Um aumento do montante dos fundos disponíveis pelo município está associado à diminuição da entrada líquida de empresas e ao aumento, no curto-prazo, do desemprego, embora este efeito seja quantitativamente menos importante. Pelo contrário, a conjugação de várias rubricas de fundos parece causar um aumento das entradas líquidas de empresas e alguma diminuição do desemprego. O efeito padrão de um aumento do montante de fundos na diminuição das entradas líquidas de empresas é de cerca 2,7 por cento ao ano, que compara com um aumento de cerca de 7 por cento em resposta a um aumento padrão no número de rubricas acedidas. Os efeitos sobre a taxa de desemprego são quantitativamente mais modestos. 

Estes resultados permitem retirar inferências causais, isto é, afirmar com confiança estatítisca que estamos realmente a medir o impacto dos fundos sobre a criação de empresas e o desemprego.

Algumas cautelas e alguns apelos, que ecoam o que já deixámos claro no estudo: o que estamos a medir é como os fundos acedidos pelos municípios, não quaisquer outros, alteram o contexto económico e social e promovem a criação de empresas e de emprego. Os fundos acedidos pelos municípios não têm como único, nem como principal objectivo, promover a criação de empresas e de emprego. No entanto, num contexto de relativa estagnação económica, esse é, com certeza, um dos objectivos dos responsáveis municipais. 

A consideração explícita dos fundos acedidos pelas empresas responderia a uma outra questão, diferente e complementar à respondida pelo estudo presente. No entanto, a consideração dos montantes de fundos europeus acedidos pelas empresas encontrou três obstáculos, dois de ordem conceptual, o terceiro de ordem prática e intransponível. Em primeiro lugar, é praticamente impossível atribuir os fundos acedidos por uma empresa específica a um território municipal quando essa empresa está presente em vários municípios. Em segundo lugar, a determinação de causalidade seria muito difícil de conseguir segundo padrões rigorosos, uma vez que é naturalmente mais difícil determinar se é o acesso a maior facilidade de acesso a fundos pelas empresas que promove a entrada de empresas, ou a entrada de empresas que se reflecte num maior acesso aos fundos. O terceiro obstáculo, de ordem prática, é a indisponibilidade de informação pública desagregada, acessível a investigadores, do acesso a fundos pelas empresas. 

Uma nota metodológica. Os resultados discutidos no estudo não resultam, com altíssima probabilidade, de uma qualquer questão de escala. Uma primeira cautela: tanto os montantes de fundos acedidos, como a entrada de empresas (e, naturalmente, a taxa de desemprego), são corrigidos pelas empresas ou trabalhadores previamente existentes. Assim como se verificará nos mapas apropriados, não resulta que os municípios do interior tenham valores menores de entrada líquida de empresas. Em muitos casos é precisamente o contrário que se verifica. O mesmo se passa com as taxas de desemprego, que não estão sobremaneira concentradas no interior profundo.  Uma segunda cautela: as estimativas do estudo em apreço são “corrigidas” por uma série de variáveis de contexto, desde a densidade populacional e o rácio de dependência etária, até às despesas per capita dos municípios e a presença de uma auto-estrada ou de um tribunal de primeira instância, passando pelo nível educacional e o salário médios. A terceria cautela resulta da constatação de que os resultados obtidos estão presentes, em diferentes graus de intensidade, mas sempre qualitativamente coerentes, em todas as regiões NUTS II, nas regiões de costa e interior, de fronteira e outras.

Assim, e depois da leitura cuidada dos métodos e dos resultados, assim como das suas condicionantes, pensamos que devemos promover o debate continuado da questão de partida: como tornar o acesso e a utilização dos fundos europeus mais efectiva em termos de resultados concretos para as populações. Julgamos que, para isso, devemos proceder por passos. O primeiro é a disponibilização integral e transparente das atribuições de fundos. O segundo passo é a promoção de estudos independentes e exigentes que dialoguem entre si de forma a encontrar as grandes tendências que limitam ou potenciam o efeito dos fundos europeus. E o terceiro é o debate alargado entre os académicos, a sociedade civil e as diversas instâncias europeias sobre o significado concreto e as ilações políticas a retirar do que aprendemos no processo.

O acordo ortográfico utilizado neste artigo foi definido pelo autor