Esferas de influência: o que são e o que não são

Hoje, fala-se cada vez mais das «esferas de influência», sobretudo em resposta à nova Estratégia de Segurança Nacional dos EUA, à intervenção da administração Trump na Venezuela e às suas pressões para controlar a Gronelândia.

A ideia de que as grandes potências devem exercer uma influência incontestada em territórios vizinhos está em linha com a convicção do presidente dos EUA, Donald Trump, de que devem ser os homens fortes dos países mais fortes a dominar o mundo, estabelecendo acordos entre si, sem atenderem ao direito internacional, aos princípios éticos universais ou outras normas idealistas.

Infelizmente, tanto os que defendem as esferas de influência como os que se lhes opõem tendem a não compreender plenamente o seu papel na política internacional. No mundo real, as esferas de influência não são nem uma prática ultrapassada que possa ser abolida, nem um mecanismo eficaz para mitigar a rivalidade entre as grandes potências. Pelo contrário, são um produto inevitável da anarquia nas relações internacionais e uma solução imperfeita para a competição entre Estados que essa ausência de um governo global gera.

A maioria das objeções ao conceito das esferas de influência das grandes potências tem caráter normativo, alegando-se que estas assentam em relações intrinsecamente injustas.

Num mundo de Estados soberanos, onde, ao abrigo do direito internacional, todos gozam de um estatuto igual (ver o artigo 2.º da Carta das Nações Unidas, por exemplo), é injusto os Estados mais poderosos exercerem um predomínio significativo sobre os seus vizinhos mais fracos através da coerção económica ou militar. Por exemplo, mesmo os que reconhecem que a Rússia pode ter motivos para se preocupar com a aproximação da Ucrânia à NATO (em especial, com uma eventual adesão plena no futuro), insistem que essa decisão deve caber exclusivamente à NATO e a Kyiv, não devendo ser sujeita ao veto russo.

Do mesmo modo, seria ilegítimo que a China pressionasse os países asiáticos no sentido de se distanciarem dos Estados Unidos ou de Taiwan, ou que Washington declarasse (como o faz com a nova Estratégia de Segurança Nacional) que irá «negar aos seus rivais não americanos a possibilidade de posicionarem forças militares ou outras capacidades ameaçadoras e de deterem ou controlarem ativos estratégicos no nosso hemisfério». Na opinião destes críticos, todos os Estados devem ser livres de se alinharem com quem entenderem, e os seus vizinhos mais poderosos não têm o direito de lhes dizer com quem podem manter relações comerciais, obter investimentos ou cooperar militarmente.

Seria bom viver nesse mundo regido por normas, mas essa visão está longe de ser realista. As esferas de influência são uma constante da política internacional, sendo pouco provável que possam ser inteiramente erradicadas.

Não é preciso subscrever a retórica simplista de Stephen Miller, assessor da Casa Branca, sobre as supostas «leis de ferro» da política mundial para reconhecer que os Estados mais poderosos são sempre sensíveis ao que se passa perto das suas fronteiras e que usarão o poder de que dispõem para influenciar a sua vizinhança de forma a maximizarem a sua segurança.

As esferas de influência surgem por três razões evidentes. Em primeiro lugar, as grandes potências têm normalmente um interesse maior pela sua vizinhança do que as potências mais distantes, e estão por isso mais dispostas a correr riscos e a incorrer em despesas para impedir que emerjam tendências desfavoráveis perto das suas fronteiras do que as potências mais afastadas. Embora as potências mais distantes possam ter interesses relevantes a defender numa área próxima de outra grande potência, o seu interesse será, por regra, menor, tal como menor será a sua disponibilidade para sacrificar recursos significativos para os defender.

Como argumentei em 2015, este é um dos motivos pelos quais os esforços para incorporar a Ucrânia na esfera liberal ocidental foram arriscados: a Rússia dava-lhe mais importância do que nós (embora não mais do que a maioria dos ucranianos) e, por isso, estaria disposta a escalar o conflito significativamente mais do que nós. A mesma lógica explica o facto de o apoio da Rússia, da China ou do Irão ser de pouca valia para os Estados latino-americanos, quando os EUA estão realmente focados neles. Reconhecer este facto não legitima ou torna moralmente aceitável a interferência das grandes potências, mas ajuda a compreendê-la.

Em segundo lugar, mesmo numa era da globalização, o comércio ainda tende a concentrar-se regionalmente, como o demonstram a existência da União Europeia, os acordos comerciais entre os EUA, o México e o Canadá e o peso económico da China na Ásia Oriental. Assim, a maior potência económica dentro de cada região costuma ter uma influência considerável (embora não ilimitada) sobre as escolhas dos seus vizinhos, porque estes têm de ponderar as consequências económicas de decisões que possam levar a potência dominante a negar-lhes acesso aos seus mercados ou a prejudicar exportações vitais.

Em terceiro lugar, é mais fácil projetar poder militar na vizinhança próxima (e é mais difícil para as potências mais distantes socorrerem um país longínquo), pelo que as grandes potências podem ameaçar militarmente de forma mais credível os países vizinhos que as desafiem.

Por exemplo, seria quase impossível para a Rússia transportar e manter um exército de mais de meio milhão de soldados para a América Latina, o Médio Oriente ou a África, ao contrário do que pode fazer, e de facto fez, na vizinha Ucrânia (embora não sem dificuldades).

A consciência de que as esferas de influência são uma constante na política mundial levou alguns comentadores a considerarem que elas são uma forma possível de organizar o mundo e de mitigar a rivalidade entre as grandes potências. Se as grandes potências reconhecessem as respetivas esferas de influência e concordassem em respeitá-las, então, supostamente, haveria menos conflitos de interesses e mais segurança. Em teoria, caso as grandes potências traçassem fronteiras claras e se comprometessem, cada uma na sua esfera de influência, a «viver e deixar viver», cada grande potência seria livre para gerir a sua região como bem entendesse, reduzindo potenciais conflitos.

A história aconselha que encaremos esta receita para a paz com algum ceticismo. Quem defende esta opção pode dar como exemplo de sucesso a divisão da Europa em duas esferas de influência durante a Guerra Fria: depois de vários séculos de guerras recorrentes, a paz chegou à Europa porque os Estados Unidos e a União Soviética dominavam cada qual a sua metade do continente, dissuadiam-se mutuamente do recurso à força e contendo os respetivos Estados clientes. Como todos sabiam que um choque direto entre a NATO e o Pacto de Varsóvia seria extraordinariamente destrutivo, ambos os lados evitavam interferir excessivamente na esfera de influência do outro.

No entanto, este exemplo não é tão convincente quanto possa parecer à primeira vista. Não só a Europa foi palco de crises recorrentes na década de 1950 (sobretudo até à construção do Muro de Berlim), como a paz assentava em grande medida no facto de haver de cada lado da Cortina de Ferro duas superpotências com capacidade nuclear. A divisão da Europa em duas esferas rivais terá diminuído a probabilidade de uma guerra aberta, mas as tensões durante a Guerra Fria foram sempre intensas, e nenhum dos lados aceitou completamente o «direito» do outro ao predomínio de influência na respetiva esfera. Se os americanos o tivessem aceitado, jamais o presidente Ronald Reagan teria proferido em Berlim o discurso em que desafiou o líder soviético a «derrubar este muro».

Além disso, a história dos impérios coloniais mostra como é difícil garantir a paz através de acordos sobre o exercício de influência dominante em diferentes regiões. Ainda que as potências coloniais reconhecessem o direito de outras a criar impérios ultramarinos e até acordassem temporariamente sobre as regiões do mundo que pertenciam a cada uma, os acordos eram instáveis e, por vezes, violentamente contestados.

A Grã-Bretanha e a França disputaram a hegemonia na América do Norte (a prazo, acabaria por não caber a nenhuma das duas) e entraram repetidamente em conflito devido às suas reivindicações coloniais em África, no Médio Oriente, na Ásia e no Pacífico. Portanto, se a história nos oferece alguma lição, é que traçar umas linhas no mapa para definir a esfera de influência de cada grande potência não vai resolver nada por muito tempo.

E hoje? Por um lado, as grandes potências têm interesses a defender, em territórios mais próximos, e seria imprudente ignorar este facto na elaboração da nossa estratégia. Com o que sabemos hoje podemos concluir que os líderes dos EUA deveriam ter dado ouvidos às muitas vozes que avisaram para o perigo de a  tentativa de reconfigurar as alianças políticas em territórios da antiga União Soviética  ser contraproducente, questionando como reagiriam se alguma outra grande potência tivesse uma política semelhante na vizinhança do território continental dos Estados Unidos. Ser sensível às sensibilidades dos outros não é covardia moral, é prudência política.

Por outro lado, tentar pacificar a política mundial com base no modelo das esferas de influência não vai resultar no fim da rivalidade entre as grandes potências. Explico porquê.

Desde logo, embora as grandes potências exerçam uma significativa influência económica nas suas regiões, a economia mundial está profunda e, provavelmente, irreversivelmente globalizada, pelo que a qualidade de vida de todos nós depende das complexas cadeias de abastecimento que asseguram o fornecimento de produtos industriais, matérias-primas e bens alimentares de todo o mundo. Consequentemente, as várias regiões não podem ser hermeticamente isoladas de forças económicas externas (como aconteceu com a Rússia estalinista) sem que todos fiquemos bem mais pobres.

Se quiserem impedir a América Latina de comprar produtos chineses, exportar matérias-primas e soja para a China, bem como de receber os tão necessários investimentos chineses, os EUA terão de providenciar alternativas, caso contrário irão enfrentar populações cada vez mais descontentes em toda a região. O mesmo princípio se aplica a qualquer tentativa chinesa de impor uma ordem económica na Ásia que exclua as potências externas. Não se pode, portanto, eliminar a influência de outras grandes potências numa determinada esfera de influência sem que isso acarrete custos muito elevados.

Mas esse não é o único problema: mesmo que todas reconhecessem formalmente as respetivas esferas de influência, as grandes potências continuariam a seguir as atividades umas das outras com desconfiança e a rivalizar por poder e vantagem. Inevitavelmente, procurariam interferir de várias maneiras nas esferas de influência de outras grandes potências, nem que fosse para forçar potências rivais a dedicarem mais atenção e recursos à sua vizinhança. É essa a lógica que está na origem das recorrentes iniciativas norte-americanas para impedir a formação de hegemonias regionais na Europa ou na Ásia (e, em menor grau, no Golfo Pérsico), o que por vezes exige a intervenção ativa dos EUA.

Os líderes dos EUA perceberam que, caso emergisse uma potência hegemónica na Europa ou na Ásia, ela ganharia predomínio incontestável na sua esfera, e teria, então, margem de manobra para intervir noutras zonas do mundo, incluindo no hemisfério ocidental; e, nessa eventualidade, os Estados Unidos perderiam a vantagem dessa zona de «segurança sem custos» de que beneficiam há muito. Quando as grandes potências rivais começam a interferir nas esferas umas das outras — mesmo que apenas de forma limitada —, tendem a gerar alarme e a provocar uma forte reação.

Assim, os acordos entre potências rivais sob o princípio de «viver e deixar viver», no sentido de não interferirem em esferas de influência alheias, costumam revelar-se extremamente frágeis, sobretudo quando o equilíbrio de poderes se altera, gerando novas e tentadoras oportunidades.

Além disso, como sugerem a experiência soviética na Europa de Leste e a história das relações dos EUA com a América Latina, alguns dos Estados mais fracos que supostamente integram a esfera de influência de uma grande potência acabam por se ressentir desse predomínio e procurar formas de o reduzir, o que cria oportunidades para que as grandes potências rivais intervenham, colocando a potência dominante numa posição delicada.

Os Estados Unidos, por exemplo, pouco fizeram, na prática, para ajudar os Estados revoltosos do Pacto de Varsóvia em 1953, 1956 ou 1968 e, à exceção da crise dos mísseis cubanos de 1962, a União Soviética nunca assumiu riscos significativos para ajudar a Cuba de Fidel Castro ou os sandinistas. Pelo contrário, ambos os lados tentaram acima de tudo ganhar vantagem propagandística, chamando a atenção para a interferência hostil da potência rival em países vizinhos menos poderosos, um padrão que se repete sempre que uma potência dominante usa a força para tentar eliminar forças dissidentes na sua órbita.

Esta perspetiva mostra também que as esferas de influência funcionam melhor quando são discretas, quando o poder dominante não tem de fazer muito para manter os seus vizinhos alinhados e quando consegue apresentar-se de forma credível como um ator benevolente.  É por isso que as declarações agressivas da administração Trump relativamente a querer impor a vontade dos EUA no «nosso» hemisfério, ao mesmo tempo que expressa abertamente o desejo de controlar recursos e/ou territórios pertencentes a outros, são uma má prática diplomática, alimentando ressentimentos crescentes no resto das Américas e dando munição às grandes potências rivais para atacarem os Estados Unidos como um país imprevisível e perigoso.

Por fim, mesmo que a China, os Estados Unidos, a Rússia e mais uma ou outra potência relevante reconhecessem mutuamente as respetivas esferas de influência e se comprometessem a respeitá-las, a África e o Médio Oriente continuariam de fora da esfera de influência de qualquer grande potência. Ou seja, há muitos lugares do mundo onde as grandes potências continuariam a disputar riquezas, poder e influência, e a rivalidade numa determinada região tende a contagiar outras, nomeadamente na medida em que as grandes potências tentam criar vias de comunicação seguras para as áreas disputadas e negar o acesso à concorrência.

Em suma, enquanto o mundo se dividir em Estados independentes com capacidades muito variadas, as esferas de influência serão simultaneamente inevitáveis no panorama internacional e pouco fiáveis como instrumento de paz. Para promover um mundo mais pacífico e próspero, devemos começar por reconhecer que é perigoso desafiar a esfera de influência de uma grande potência rival. Mas isso não basta: para usufruirmos de uma paz estável é preciso muito mais do que meia dúzia de líderes mundiais desenhando no mapa quem fica com o quê e onde. Mesmo que consigam chegar a acordo hoje, nada impede que venham a chocar no futuro, nomeadamente através de esforços mais ou menos discretos para desafiar pretensões alheias à hegemonia regional.