Sistemas de transportes: avaliar o passado para pensar o futuro

O sistema de transporte é um elemento central do bom funcionamento de uma sociedade. Assegura a mobilidade da mão-de-obra, o acesso a bolsas de emprego, matérias-primas e garante a distribuição dos bens produzidos bem como o acesso a mercados e consumidores geograficamente distantes.

Possibilita o acesso à educação, saúde, cultura, entre outros pontos de interesse e atividade económica e social. Por isso é fundamental planear e gerir um sistema que permita o movimento (de pessoas e produtos) da forma mais rápida e ao menor custo (económico e ambiental), ou, dito de outra forma, mais eficiente.

Com o propósito de avaliar a evolução do sistema nas últimas décadas e as principais políticas públicas do setor, desenvolveu-se, com o apoio da Fundação Francisco Manuel dos Santos, um estudo com o título “Transport Systems in Portugal: Analysis of Efficiency and Regional Impact”. Este estudo apresenta uma perspetiva marcadamente analítica sobre duas dimensões fundamentais: 1) a eficiência do sistema e, 2) o impacto económico sobre o continente e as suas regiões.

Relativamente à primeira dimensão importa clarificar o que é a eficiência e o porquê da sua importância. A eficiência avalia a relação entre os recursos consumidos, e.g. investimento, pessoal, número de viaturas (ou aviões) etc., e a produção de “resultados”. No caso dos transportes, os resultados podem ser, por ex., rede oferecida (destinos e horários), passageiros ou receita. Nos primeiros dois exemplos trata-se de eficiência “técnica ou operacional” (diz respeito à operação em si) e no segundo caso (receita) trata-se de eficiência “financeira” (considera os resultados financeiros da operação).

Um sistema de transportes ineficiente significa que precisa de mais recursos do que os estritamente necessários, pelo que esse “excesso” de recursos tem de ser financiado, o que normalmente ocorre por aumento das tarifas pagas pelos utilizadores, e/ou através de subsídios públicos. Tal traduz-se, direta ou indiretamente, em maiores custos de transporte e logística, que, hoje, constituem uma parcela muito relevante da estrutura de custos dos agregados familiares e, sobretudo, das empresas. Por conseguinte, melhorar a eficiência do sistema de transportes, significa baixar os custos unitários de transporte e, com isso, reduzir os custos de contexto, com o correspondente impacto na melhoria da competitividade do país. A introdução do princípio da eficiência é crítica na avaliação das políticas públicas, que se deve pautar pela procura de soluções que melhorem a eficiência do sistema, reduzindo o custo do contexto.   

Na perspetiva das políticas públicas, a última década é um caso de estudo muito relevante, considerando a dinâmica económica (ciclos económicos de contração e crescimento), a crise financeira de 2008 juntamente com a intervenção da troika, e uma grande variedade de formulação de políticas públicas, como privatizações, fusões, lançamento de concessões, etc. Terão estas políticas contribuído para melhorar a eficiência do sistema?

A segunda dimensão – o impacto económico – procura avaliar se os investimentos realizados na melhoria da rede rodoviária ao longo das décadas de 1990 e 2000 (o maior investimento em infraestruturas realizado), se traduziram na melhoria da produtividade, primeiro do país e, segundo, de cada uma das várias regiões, promovendo a convergência regional, invocada frequentemente na justificação destes investimentos.

Com esta análise de avaliação ex-post, pretende-se apoiar o processo decisório do novo ciclo de investimento público que se avizinha, no período 2020-30. Formular políticas públicas de sucesso depende da capacidade de avaliar os resultados das políticas passadas.

A eficiência do sistema de transportes tem aumentado

Com base nos resultados obtidos para as várias empresas e modos de transporte considerados no estudo, os níveis de eficiência têm vindo globalmente a melhorar, sendo possível identificar vários eventos com impacto positivo no aumento dessa eficiência. Paradoxalmente, uma das principais alavancas para a melhoria da eficiência foi a crise financeira. Teve impactos de curto e médio prazo na melhoria da eficiência, especialmente de uma perspetiva económica.

A participação do setor privado aumentou a eficiência

O aumento da participação do setor privado teve impactos globalmente positivos no sistema de transportes, embora com comportamentos distintos nos vários modos. No caso do transporte aéreo, nomeadamente da TAP, o impacto é claramente positivo, o que seria expectável considerando as características de mercado aberto e concorrencial neste sector, e, como tal, beneficia de um modelo de gestão mais flexível e orientado para os resultados. No caso do sector ferroviário, as evidências também apontam para uma melhoria da eficiência, embora seja mais significativa em ciclos económicos negativos, e menos em períodos expansionistas.

Empresas maiores são mais eficientes

Além do envolvimento do setor privado, na última década, o sector experimentou ainda um conjunto de fusões/aquisições que permitiram às empresas de transporte aumentar a sua escala: a aquisição da Portugália pela TAP e a fusão das empresas de rodovia (Estradas de Portugal) e ferrovia (REFER) numa empresa única (Infraestruturas de Portugal). A este nível também há evidência de que as empresas de maior dimensão obtêm maiores níveis de eficiência, demonstrando que a escala importa no sector dos transportes, em particular no transporte aéreo, onde se assiste, à escala internacional, a uma crescente concentração das empresas.

O impacto regional do sistema foi assimétrico e não está a corrigir as desigualdades territoriais

Os tempos de viagem rodoviária diminuíram em todos as regiões do país, como resultado de um investimento substancial na rede rodoviária desde os anos 1990. Houve uma clara prioridade política para investir no desenvolvimento do sistema rodoviário, com o objetivo de aumentar a coesão territorial e o desenvolvimento das regiões do interior.

Na ferrovia, a estratégia foi contrária. Devido ao desinvestimento da rede, 13 das 23 regiões apresentam uma variação negativa na acessibilidade ferroviária. Como seria expectável, as Áreas Metropolitanas do Porto e Lisboa possuem, por esta ordem, os melhores indicadores de acessibilidade.

Essa melhoria de acessibilidade traduziu-se, à escala nacional, num impacto positivo sobre a produtividade. Todavia esse impacto foi profundamente assimétrico.

A Área Metropolitana de Lisboa foi das regiões que mais beneficiou dos impactos (diretos e indiretos) da melhoria da rede sobre a produtividade, enquanto que, em sentido oposto, as regiões do Noroeste do território continental como Trás os Montes, Douro e Alto Tâmega foram as que menos beneficiaram, demonstrando o agravamento da centralização num país já excessivamente desequilibrado. 

Note-se que um dos principais objetivos da política de desenvolvimento da rede rodoviária nacional foi a de promoção da coesão territorial e redução das assimetrias regionais. Os resultados do estudo alertam para o facto de que esse objetivo não só não foi cumprido, como as assimetrias tenderam a agravar-se. A estratégia de convergência regional centrada, sobretudo, no desenvolvimento da rede de infraestruturas rodoviárias não resultou.

A próxima década será marcada por uma nova vaga de investimento público no setor de transportes que deverá privilegiar o modo ferroviário. Pese embora a necessidade de investimento na ferrovia, importa refletir sobre a incapacidade do investimento passado em infraestruturas, por si só, fomentar a coesão territorial. O investimento na rede ferroviária deve ser realizado de forma criteriosa, com análises custo-benefício rigorosas, e os modelos de organização e gestão de cada projeto, devidamente escrutinados na procura das soluções que maximizam a eficiência, reduzem os custos de contexto, e com isso contribuem para a melhoria da competitividade do País. Para cada projeto financiado deve ser evidente (e quantificado) o benefício gerado, a identificação concreta de quem captura o valor criado pelo projeto, e de que forma esses benefícios se traduzem numa redução de custos de contexto, melhoria do desempenho ambiental e/ou contributo para a coesão.

O acordo ortográfico utilizado neste artigo foi definido pelo autor.